国务院放权清单：对发改委改革力度最大

　　放权的核心在质不在量。5月16日公布的《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2013〕19号），共取消和调整117项行政审批事项。

　　单从数字上看，取消和下放的项目数量是近6年最少的一次。在2007年、2010年和2012年的三份同类清单中，取消和下放的项目数量分别是，157项、184项和288项。而本次仅为91项。

　　但针对发改委的改革力度却是历次最大。本次清单中，取消了14项国家发改委对企业投资的核准权，下放了该委员会12项核准权。而过去的3张清单，仅取消1项，下放2项。本次清单还取消调整了多项评比和行政性收费。

　　此前，国务院总理李克强提出了要削减1/3审批项目的任内量化指标，称“改革进入了深水区”。

　　六批放权清单

　　自2002年国务院取消“第一批”行政审批项目以来，上届中央政府共开出“六批”清单。其中，2002年至2004年的前三批清单，主要是在取消调整部门规范性文件和部分法规中设定的行政审批事项。

　　2004年则是依法“放权”的关键节点，此前一年《行政许可法》颁布实施，使国务院将行政审批与法定的行政许可进行划分。但惯例上与对企业投资的“核准”一起，仍统称为行政审批。如应松年等人认为，从法理上看，许多非行政许可审批项目实质也是行政许可。

　　自此在国务院文件中的行政审批，至少包括三类：既有和新设的行政许可项目，设定为行政许可的审批项目和保留的非行政许可审批项目。

　　对后两类项目，国务院专门开具了两份清单，一是《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办发〔2004〕62号，以下简称62号文）；二是《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号，以下简称412号令）。

　　其中62号文涉及211个项目，412号令涉及500个项目。在此之后，政府对公民、企业、非政府组织特定行为的批准即应该办理为行政许可。而政府内部及其与其他国家机关之间的批准仍可称为审批。上述711个遗留项目，是一种过渡期的选择，也因此成为2007年至今四批清单取消调整的主要项目。

　　这711个项目中，迄今已经有220项被取消，占近6年取消项目总数的42.56％；其中71项被下放，占近6年下放项目总数的24.05％；可见其是治理的重点。5月16日公布的117项清单中，取消和下放以这两项文件为设定依据的项目，是近6年来数量最少的一次。

　　部委遗留难题

　　值得注意的是，本次清单对国家发改委“核准”项目进行了史上最大批量的取消和调整。此前3批清单中，这些核准权仅被取消1项，下放2项。此次清单中则涉及取消14项，下放12项。

　　这些项目以《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号，以下简称20号文）及其《政府核准的投资项目目录（2004年本）》（以下称《目录》）为设定依据。这组2004年颁布的文件，赋予发改委在66类企业投资项目的核准权。

　　《目录》虽曾多次修订，并由该委负责人传出“将削减一半”的计划，但至今施行的仍是2004年本。各地据其制定的地方目录，也只能在省一级核准权上向下部分调整。今年“两会”后发布的《关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》则显示，新修订的《目录》最迟需在6月底前发布。

　　“核准”的权力，本是国务院依据投资体制改革意见，不再单纯以投资规模“审批”所有投资项目，对其中企业投资项目，在投资管理部门，即国家发改委代以更为简化的“核准”程序。但针对66类项目仍有参加座谈的企业负责人提出意见。

　　在现有部委局中，还存在大量行业管理和社会管理事务的审批权。本版图形统计显示，在过去四批次取消和下放行政审批项目中，涉及较多的部委局是商务部、质检总局、证监会、发改委等部门，较少的是公安部、国土部、民政部等。

　　其中，商务部以取消和下放74项审批权居于榜首，尤以2010年第五批清单中最多。当年该部下放36项涉及外商投资的审批权至省一级。这可能缘起于金融危机和入世十周年，商务部在此情况下将投资审批权下放，以继续吸引外资。

　　公安部、民政部等涉及社会管理领域的审批，则需要国务院和地方层级共同研究调整。金融领域三个监督委员会，由于系垂直管理部门，往往下放事项较多。国土部的审批调整较少，与其大量审批权已经集中在省一级国土管理部门有关。这类项目时有下放。

　　中国各级政府仍然掌握预算内的大量投融资资源，在涉及政府性资金的投资领域，《政府投资管理条例》在2010年征求意见后，也还没有公布实施。《预算法》则仍在修订。此次调整的审批事项基本不涉及这一领域。

　　比如，市场上热议的投资扩建民用机场事项。上届政府将“扩建机场：总投资10亿元至20亿元的项目核准”的核准权由国家发该委，下放至国务院行业主管部门和省级政府发改委。而本次“取消”的第1项则为，“国家发展改革委”实施的“企业投资扩建民用机场项目核准”。据其设定依据《国务院关于投资体制改革的决定》规定，“扩建机场：总投资10亿元及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目按隶属关系由国务院行业主管部门或地方政府投资主管部门核准。”

　　所以，本次清单的意思是，企业投资20亿元以上的机场扩建项目，也转由民航局和地方发改委核准。目前地方机场扩建，既有注入政府性资金的，也有依靠原有机场集团投资的方式。涉及政府性资金投资（尤其投资比例超过30％）的项目，仍要经过政府间的审批程序。

　　在应对政府内部“审批”事项复杂，多年来已形成“跑部钱进”态势。国务院也准备减少涉及大量部委审批的专项转移支付，扩大一般性转移支付份额。但是，由于财政收入增幅缩减，又需要严格管控中央财政支出，这一改革能否施行仍待观察。